2016平潭国际海岛论坛将于6月25-26日举行

保护义务功能虽然通常涉及对弱者的保护，与社会权保障弱者的理念存在相近之处，例如立法为保护员工权利而对企业解聘行为作出限制性规定，但其本质上体现的是自由权理念，通常是通过限制第三人的自由来保护公民权利，且其并不必然持续耗费大量的公共财政。

二是体现不同空间尺度、跨传统行政区域、基于生态系统完整性或者经济社会一体化发展的地理空间单元。二、国土空间开发保护立法的体系定位找准国土空间开发保护法在生态文明法治体系中的坐标，是实现国土空间开发保护领域科学立法的前提和基础。

可见，国土空间开发保护概念是在国土空间开发概念基础上发展而来，两者均始于编制与实施主体功能区规划，并以推进主体功能区建设、促进区域协调发展和优化国土空间格局为目标。本文仅选择国土空间开发保护激励性制度、跨域治理协调机制和国土空间开发保护立法模式三个方面进行重点研究。因此，制定国土空间开发保护法，须分析应否对土地开发权配置作出规定，应否构建相应的土地增值收益分配机制，如何处理与上述其他制度的关系。其次，《长江保护法》《黄河保护法》虽然明确划定应纳入两部法律监管的县级行政区域范围，而且《中共中央国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》亦明确提出推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地，但是两部法律均未对主体功能区建设作出明确规定，主体功能区建设制度的实施缺乏立法保障。对上述问题进行深入分析，有助于凝聚推动国土空间开发保护立法的社会共识，促进国土空间开发保护立法理论研究的深化，加快国土空间开发保护立法的步伐。

国土空间开发保护立法始于解决区域发展失序失衡等问题，但其重点又是围绕生态保护优先和山水林田湖草沙是一个生态共同体的原则展开。在制定该法过程中，应当对国土空间开发保护激励性制度的体系化、跨域治理协调机制的法律表达和国土空间开发保护法的立法模式等问题进行重点研究。鉴于此，应从宪法的人权保障价值出发，设定合法与合理的公民财政负担标准，一方面，在宪法中增加财政收入条款，完善财政收入法律体系，处理好税法典与非税收入单行法之间的关系，实现全部财政收入权的宪定化、法定化。

③由此导致税法立法的行政化导向，甚至产生架空税法的危险。我国重流转税、轻直接税的税制结构弱化了税收的分配功能。如2018年个人所得税法修订取消了其他所得项目，但《财政部、税务总局关于个人取得有关收入适用个人所得税应税所得项目的公告》(财政部、税务总局公告2019年第74号)又将原列入其他所得的内容归入偶然所得或工资、薪金所得项下。自分税制改革以来，我国形成了中央集中的税权划分格局，(68)尽管确立和巩固了中央的领导地位，但也造成了地方财政自主性不足，同时中央与地方的事权与支出责任划分不合理、不明确，由此制约了地方政府的积极性、主动性。

因此，智慧税务改革呈现效率、人权的良法价值。杨小强：《法律正义下的增值税制》，载《中国法律评论》2018年第6期。

(43)税收中性原则实质内涵的理解，包括经济与法律两个层面，大体包括：税负中性、竞争中性、经济中性、法律中性、国别中性，此外税收中性原则不仅局限于增值税领域，还包括简化税制、统一税制、降低税负、稽征经济等普遍性的税改思路及方向，这都是税法典编纂可以吸收的建议。具体是《宪法》第15条第2款国家加强经济立法，完善宏观调控，此宪法条款的规范性质属于典型授权性规范。《宪法》序言第13自然段规定本宪法……是国家的根本法，具有最高的法律效力，习近平总书记在中国共产党十九届中央政治局第四次集体学习时强调宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。4.对滥用自由和权利行为的禁止。

(24)因此，税法事关如何处理好公民自由和权利限制的问题，务必通过体系化、科学化的税法典设计予以认真对待。《宪法》第2条规定一切权力属于人民，习近平总书记发表了一系列关于坚持人民至上、以人民为中心的重要论述，都表明宪法人民至上的价值意蕴，这也是宪法和法律至上的正当性根基。(41)参见张长东、冯维：《税收与国家治理现代化》，载《新视野》2018年第3期。关于健全直接税与完善个税，直接税与个税都难以转嫁，且税痛感强、收入调节性高，其改革要义是为税法体系注入更多税收民主、税收公平价值。

比较观之，在编纂《民法典》之前，围绕《合同法》《侵权责任法》等民事法律形成了庞大的司法解释群，民法也同样呈现一定空筐结构，尽管程度不如税法深，但在民法法典化过程中，不少司法解释都已被吸入《民法典》。对此，人格尊严不受侵犯条款是纳税人数字人格保护的宪法基础，税法典制定应体现这一价值目标，对侵犯主体人格和人的尊严行为予以坚决抵制。

《宪法》第38条规定公民的人格尊严不受侵犯，该条款划定了课税权行使的禁区。税法为权力设界，以维护国家利益为中心。

《规划和纲要》关于完善现代税收制度的统筹部署，大体可凝结为优化税制结构、健全地方税体系、深化税征改革三个方面，以此着手从形式和实质上进行税法规范调整和创新，这亦构成税法典编纂的重要内容。根据学界主流观点，财政法体系涵盖财政收入法、财政支出法、财政监管法、财政体制法，税法与之均或多或少地存在关联。(一)国家能力建构《宪法》序言第7自然段规定国家根本任务在于现代化建设建设现代化强国，归根结底，建设现代化强国主要围绕国家能力的提升展开，国家能力建构是全面建设现代化强国的前提。宪法中市场经济规范的定位不止于一种政策性规范，还是一项统领性宪法规范，其基本要义是要在宪法框架内处理好政府与市场关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。侯卓：《重识税收中性原则及其治理价值——以竞争中性和税收中性的结合研究为视角》，载《财政研究》2020年第9期。无论是公民自由还是权利的保障，都不是绝对的，具有容忍限度，遵守所列举的限制，权利必须合法行使，恪守比例原则划定的界限。

另一方面，在规范填白上，虽然《宪法》第56条规定了依法纳税的公民义务条款，但是编纂税法典总则编还应写入公民责任规范，强调依法纳税是公民必须主动承担的社会责任。既包括减少不同地域之间税收差异，如要求避免滥用税收优惠和大量改革试点而形成税收洼地，影响税法适用统一，也包括加快税改实现税法统一，如房地产税立法涉及多个税种之间废止、精简及合并。

择其要点，略以概述：一方面，在编纂路径上，一个国家的力量在于群众的觉悟。对非常规交易而以规避租税为主要目的者，则应就事实加以认定，或依常规予以推估课税，而不拘泥于私法上法律形式。

在私有财产权保障方面，要求税法典编纂应确保公民对财产权拥有一定自由空间，(16)不能侵入纳税人财产权核心区域、完全剥夺公民对自身财产的形成效果，包括绞杀禁止原则即保障财产权的私人用益性、无收益不课税、实现收益方课税，半数原则即保障财产权私用性、课税不得超过收益的半数。税法典作为税法系统与宪法系统的结构耦合，通过体系性整合过程，可承担税法统合、贯彻宪法的功能，制定税法总则明确立法目的、并补足税法分则目的条款，也是题中应有之义。

贯彻宪法至上理念、法律至上理念是编纂税法典的形式要求，遵循人民至上理念则是税法典编纂的实质根基。官方政策认为，升级税收征管技术、着力建设智慧税务能大幅提高公民税法遵从度(2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》)，但是公民纳税遵从并非只是‘成本—效益方法的考量，还事关纳税人基本权益及税收现代化建设，(55)尤其为实现公民社会整合，还端赖于公民自愿遵从。第三，税法总则在立法位阶上属于法律，修订难度较低。国家对社会财源的汲取，是国家得以运转的保证。

对于优化资源配置、维护市场统一、保护公平竞争的宪法经济功能，税法法典化必须及时作出回应和调整，有必要遵循税收中性原则形成内在逻辑一致的法律秩序。参见刘权：《比例原则的中国宪法依据新释》，载《政治与法律》2021年第4期。

一方面，民法是私法，倡导意思自治，以积极形式对私人财产的占有和自由支配予以尊重和保护，另一方面，税法是公法，体现国家强制，以消极形式对私人财产权的社会义务设定法律边界。同时，纳税人权利保护还应强调税收立法的民主性、开放性。

对宪法第12条予以整体解释，宪法要求公共财产得到神圣保护，国家、社会、个人都不可实施侵犯公共财产的行为，更不能产生侵犯公共财产的意图。③参见侯卓：《个人所得税法的空筐结构与规范续造》，载《法学家》2020年第3期。

See Dudley Knowles,Political Obligation:A Critical Introduction,Routledge,2009,p.8.(53)张居正：《张太岳集》(上)，中国书店2019年版，第54页。另一方面，更好发挥政府作用亦需通过运用税收法治思维和法治方式来避免政府缺陷，不能仅把税收调控当作短期权宜之计，而应作为长期战略安排，包括讲究税法的安定性和可预见性、推动税收立法的开放性和民主性、兼顾税收执法的信赖保护和刚柔相济以及强调税收司法的独立性和专业性等。社会主义市场经济既是确认编纂税法典的直接依据，也是税法典编纂的重要前提和基础。全国国有资本经营预算收入5179.55亿元。

同时，税务机关垄断着细化税法的解释权，承担着大量的税收政策制定工作，这种行政主导型税收立法尽管给税收调控留足了空间，但也无疑造成了征税权界限的模糊、变动，给纳税人权利保障蒙上了一层阴影。税法典编纂应如何回应宪法人民至上理念？以下从税法功能视角展开分析，税法除了具有财政汲取、资源配置、收入分配等工具性功能，更具有纳税人权利保障和促进分配正义的价值性功能。

不容置疑，相对于其他部门法，税法对民法的依赖性较为明显，税法规范并非自给自足，而是具有不完整性，只有在民法的配合与协调下，税法才能更好发挥作用。(42)参见张青、王倩：《构建智慧税务新生态：逻辑起点、基本框架与关键环节》，载《税务研究》2022年第6期。

收支关系是财政制度的核心关系，宪法理应重视对收支相互依存关系的价值统合，夯实国家征税权的正当性。从传统国家到现代国家，汲取的形式主要包括：贡赋、关税、税收和贸易。